Ran an die Absatzmärkte? Außenwirtschaftsförderung der Bundesregierung im Bereich Rohstoffe

Ran an die Absatzmärkte? Außenwirtschaftsförderung der Bundesregierung im Bereich Rohstoffe

(aus dem in Kürze erscheinenden Newsletter des AK Rohstoffe)

„Vertrieben mit deutscher Hilfe“ titelte am 12. November 2015 die taz. Es geht um das Staudammprojekt „Hidrosogamoso“ im Nordosten Kolumbiens, dessen Errichtung unter anderem mit Hilfe von deutschen Exportkreditgarantien vollzogen wurde. Nun häufen sich erneut die Vorwürfe, dass es im Zuge des Projekts zu zahlreichen Menschenrechtsverletzungen und verheerenden Umweltzerstörungen gekommen sei. Die Bundesregierung unter Federführung des Bundeswirtschaftsministeriums steht unter Rechtfertigungsdruck. Denn Beispiele wie diese gibt es immer wieder. Auch im Rohstoffsektor finden Export-, aber auch Investitionsgarantien, Anwendung. Zum fünfjährigen Bestehen der deutschen Rohstoffstrategie sowie dem Bergfest der Großen Koalition lohnt es sich, einen Blick auf die Instrumente der deutschen Außenwirtschaftsförderung (AWF) zu werfen. Dieser Artikel thematisiert vor allem die Garantien für Ungebundene Finanzkredite, die Exportkreditgarantien und das Explorationsförderprogramm jeweils im Kontext der Rohstoffstrategie. Neben den genannten Instrumenten existieren zudem die Investitionsgarantien, die in diesem Artikel nicht thematisiert werden. Nach der Schilderung des Instrumentariums und der aktuellen Fakten liegt der Schwerpunkt auf der zivilgesellschaftlichen Kritik und der daraus resultierenden Forderungen.

Das Hauptförderziel der Ungebundenen Finanzkredit-Garantien (UFK-Garantien) ist laut des Wirtschaftsministeriums die Sicherung der Rohstoffversorgung der deutschen Industrie (Hintergrundinformationen UFK). Das Instrument existiert bereits seit über 50 Jahren und wurde 2010 in die deutsche Rohstoffstrategie aufgenommen. Der Staat bietet Banken, die Kredite an Rohstoffprojekte im Ausland vergeben, politische und wirtschaftliche Absicherung an. Somit ist die Bank im Falle eines Kreditausfalls durch die Bürgschaft des Staates abgesichert. Voraussetzung für die Vergabe einer UFK-gedeckten Finanzierung ist das gesamtwirtschaftliche Interesse an dem geplanten abgebauten Rohstoff (rohstoffpolitische Förderungswürdigkeit) sowie der Abschluss langfristiger Lieferverträge des Kreditnehmers mit deutschen Abnehmern. So sollen vor allem kleine- und mittlere Unternehmen (KMU) von dem Instrument profitieren. Die Entscheidung, welche Garantieanträge bewilligt werden, fällt der Interministerielle Ausschuss (IMA). Federführung hat dabei das BMWi, welches zusammen mit dem BMF, dem BMZ und dem AA eine Entscheidung im Konsens treffen muss. Dabei wird sich an den OECDCommon Approaches und den Safeguard Policies der Weltbank orientiert. Diese beiden Standards gelten jedoch nur als Orientierung, darüber hinaus kann das nationale Recht der Gastländer als Richtlinie dienen. Schauen wir uns die Anträge für Rohstoffprojekte in 2014 an, gab es insgesamt 18 Anfragen, die hauptsächlich metallische Rohstoffe wie Kupfer (4), Seltene Erden (2), Ferrosilizium (1), Eisenerz (1) und Wolfram/Molybdän (1) umfassten. Dabei wurde ein Kupfer-, ein Magnesium- sowie ein Wolfram/Molybdän-Projekt als „rohstoffpolitisch förderungswürdig“ eingestuft. Auf welche Länder sich diese Projekte beziehen, kann nicht zugeordnet werden, da Informationen nur aggregiert zu Rohstoffarten einerseits, und Ländern, in denen Rohstoffprojekte unterstützt werden sollen, andererseits veröffentlicht werden. Fest steht aber, dass Anfragen auch für Projekte in Eritrea, DR Kongo, Angola, Guinea, Mongolei und Kasachstan eingegangen sind (Jahresbericht 2014: 78f.). Eritrea, DR Kongo und Angola sind alle von lang anhaltenden Bürgerkriegen und massiven Menschenrechtsverletzungen geprägt und sind bis heute für ihre undemokratische und intransparente Staatsführung bekannt.

Durch Exportkreditgarantien, auch Hermesbürgschaften genannt, werden deutsche Exporte unter anderem in politisch und wirtschaftlich instabile Regionen, durch die Bundesregierung abgesichert. Bei einem Zahlungsausfall springt die staatliche Bürgschaft ein, sodass die Unternehmen einem geringeren Risiko ausgesetzt sind. Ziel ist es, dadurch neue bzw. schwierige Märkte zu erschließen, den Export zu fördern, die inländische Wirtschaft zu stärken, Arbeitsplätze in Deutschland zu sichern und zu schaffen. Rohstoffpolitisch ist dieses Instrument relevant, da beispielsweise Maschinen und Anlagen, die für Bergbauvorhaben benötigt werden, exportiert werden. Im letzten Jahr wurden Ausfuhren im Wert von 24,8 Mrd. € gedeckt, 2008 waren es noch 20,7 Mrd. €. Allgemein werden die abgesicherten Exporte u.a. nach Russland, Saudi-Arabien, in die Türkei und nach China geliefert. Der regionale Schwerpunkt liegt somit im Globalen Süden. Dieser Trend wird durch eine regionale Erweiterung der Deckungen für Länder südlich der Sahara fortgeführt („Sicherheit und Rohstoffe“ 09/2015). So wurden die Deckungsmöglichkeiten für Äthiopien, Ghana, Mosambik, Nigeria, Tansania, Kenia und Angola erweitert bzw. erleichtert. Afrika gilt dem Bundeswirtschaftsminister als „Region, die zu den wachstumsstärksten der Welt zählt“ und gewinnt als Absatzmarkt für die deutsche Industrie zunehmend an Bedeutung. „Chancenkontinent Afrika“ nennt es der BDI. Auch der Geschäftsführer des Afrika-Vereins der deutschen Wirtschaft, Christoph Kannengießer, äußerte sich in diese Richtung: „Afrika ist die letzte große noch unerschlossene Wachstumsregion der Erde – das gilt es zu nutzen“ (Handelsblatt, 08.09.2015). Auch die Bundesregierung sieht dort großes Potential und greift der deutschen Industrie unter die Arme. Im letzten Jahr wurden Exporte im Wert von 1,7 Mrd. € nach Afrika abgesichert (Germany Trade & Invest 2015:11). Dabei spielen vor allem Ägypten, Südafrika, Algerien, Marokko und Nigeria eine große Rolle. Die Entscheidungshoheit über dieses Instrument liegt ebenfalls beim IMA, in dem die Ministerien im Konsens abstimmen; die Vorlage bereiten die Mandatare von EulerHermes und PricewaterhouseCoopers vor. Zudem beraten Sachverständige aus Exportwirtschaft und Bankengewerbe regelmäßig den IMA.

Ökologische und soziale Fragen werden in allen OECD Staaten anhand der sogenannten Common Approaches geprüft, in denen seit 2012 explizit auf den Schutz von Menschenrechten Bezug genommen wird. Die Common Approaches sehen vor, dass Projekte nach ihrer Umweltrelevanz eingestuft werden in: A (besonders umweltrelevant), B (umweltrelevant) und C (nicht umweltrelevant); A- und B-Projekte werden vertieft geprüft, meist nach Weltbankstandards, teils nach EU-Standards. Bei Projekten der Kategorie A werden Informationen vor der endgültigen Entscheidung veröffentlicht, wie aktuell im Fall deutscher Exporte/Kredite für die Errichtung einer Bohrplattform für Öl und Gas in Aserbaidschan. Der Fall zeigt deutlich die Grenzen der aktuellen Projektprüfungen: Bisher wird die Menschenrechtslage eines Land nämlich nicht allgemein einbezogen, sondern nur projektbezogen geprüft. Allerdings hat die allgemeine Lage in einem repressiven Staat wie Aserbaidschan natürlich einen Einfluss darauf, wie kritisch sich Betroffene zu einem Projekt äußern können.

Industrie, Handel und Kreditwirtschaft fordern in einem aktuellen Positionspapier, dass die Vergabekriterien für Hermesdeckungen überarbeitet, sprich verwässert, werden müssen. Wenn die staatliche Unterstützung nicht flexibler werde, drohe Deutschland seine führende Rolle im Export zu verlieren. Deshalb wird von der Bundesregierung gefordert, die Vergabekriterien an ein internationales Regelwerk zu binden, also eines, das China miteinbezieht, um Wettbewerbsnachteile für OECD-Staaten zu verhindern. Passend dazu wird vor einer „Überfrachtung des Instruments durch zusätzliche umwelt- und sozialpolitische Vorgabe(n)“ gewarnt und „Augenmaß (…) bei der Umsetzung der UNLP (UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, Anm. d. Autorin) gefordert“. Mit dem Verweis auf die Konkurrenz durch chinesische Unternehmen versucht die Industrie seit Jahren, umfassendere Prüfungen, vor allem im Bereich Menschenrechtsschutz, zu verhindern.

Das 2013 im Rahmen der deutschen Rohstoffstrategie aufgelegte und somit jüngste Förderinstrument, das Explorationsförderprogramm, existiert scheinbar nicht mehr. Es wurde zum 16. März 2015 eingestellt, nachdem laut Informationen der BGR, im Jahr 2014 „keine genehmigungsfähigen Anträge (…) eingereicht“ wurden. Das Programm hatte zum Ziel, die Rohstoffversorgung mit den von der EU identifizierten „kritischen Rohstoffen“ zu verbessern und deutsche Unternehmen wieder stärker in den Rohstoffabbau zu integrieren. Dabei sollten im In- und Ausland Projekte durch bedingt rückzahlbare Darlehen gefördert werden. Dass diese de facto-Subventionierung vor allem großen, deutschen Rohstoffunternehmen zuträglich sein sollte, wurde hinter vorgehaltener Hand angemerkt. Doch die Nachfrage nach dem Förderprogramm lief nur schleppend an. So kam es schon im Dezember 2013 zu einer deutlichen Standardabsenkung bei den Vergabekriterien für die Unternehmen. In der ersten Version der Explorationsförderrichtlinie wurden Unternehmen dazu verpflichtet, „die Grundsätze und Kriterien der Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)/ OECD-Leitsätze/ einschlägige EU-Rechtsvorschriften zu beachten und einzuhalten“. Ab dem 01.01.2014 genügte eine reine Kenntnisnahme und Berücksichtigung der genannten Kriterien. Eine Entwicklung, die zeigt, dass menschenrechtliche Standards im Zweifel knallharten Industrieinteressen geopfert werden.

Betrachtet man die AWF aus zivilgesellschaftlicher Perspektive, sind Schwachstellen offensichtlich (siehe CorA et al.). Vor allem der Mangel an Transparenz ist eklatant, da die Vergabe der AWF-Instrumente nahezu im Dunkeln und ohne öffentlich-einsehbare Berichte erfolgt. Außer bei den umweltrelevantesten Hermesbürgschaften (Kategorie A) werden vorab keine Informationen veröffentlicht und selbst bei dieser Kategorie ist die Veröffentlichung erst dann erforderlich, wenn es bereits eine Grundsatzzusage seitens der Bundesregierung gibt. Das ist gerade im Rohstoffsektor mit seinen besonderen menschenrechtlichen und sozial-ökologischen Risiken problematisch. Auch wenn die Prüfung von Hermesbürgschaften die Common Approaches zu Rate zieht, legen diese keine verbindlichen Standards fest und ermöglichen weiterhin Projekte, die offensichtlich gravierende negative Auswirkungen für Mensch und Umwelt haben. Nachbesserungen im Bereich Menschenrechtsprüfung sowie die Einbeziehung der allgemeinen politischen Lage in der betroffenen Region sind nötig. Bis dato sind bei der Umwelt- und Sozialprüfung nur „eventuell Standortbesuche“ eingeplant (siehe agaportal, S.8). Zur Prüfung ist die Zusammenarbeit mit unabhängigen MenschenrechtsexpertInnen und anderen PrüferInnen notwendig, außerdem braucht es unabhängige Beschwerdestellen, um auch den Menschen vor Ort eine Stimme zu geben. Darüber hinaus sollten Ausschlusskriterien formuliert werden: Wie kann mit Hilfe deutscher Unternehmen Öl und Gas in Aserbaidschan gefördert werden, wenn bekannt ist, dass in dem Land massive Unterdrückung gegen die dortige Zivilgesellschaft stattfindet und das Land sogar in der freiwilligen Initiative EITI zurückgestuft wurde? Wie kann die Gewinnung und Aufarbeitung von fossilen Rohstoffen gefördert werden, wenn im eigenen Land vermehrt auf eine alternative Energieversorgung gesetzt wird und Deutschland Klimavorreiter sein will? Ein weiteres Ausschlusskriterium sollte zudem sein, dass Unternehmen, die wiederholt ihrer unternehmerischen Sorgfaltspflicht nicht nachgekommen sind, aus der Projektförderung ausgeschlossen werden. Bei Menschenrechtsverletzungen bedarf es definierter Mechanismen, wie die betroffenen Unternehmen sanktioniert werden.

Wie der Fall des Hidrosogamoso-Staudamms exemplarisch zeigt, wird den Opfern von Menschenrechtsverletzungen in den meisten Fällen keine angemessene Entschädigung gewährt. Auch hier bedarf es einer Stärkung der Rechte der betroffenen Bevölkerung vor Ort. Ganz allgemein ist zudem mehr parlamentarische Kontrolle bei der Vergabe von staatlichen Garantien angebracht. Geld im Auftrag des Staates zu vergeben, ohne Einfluss auf die Vergabekriterien zu haben, kann die Schutzpflicht des Staates unterwandern.

Gerade in der aktuellen Ausarbeitung des Nationalen Aktionsplan (NAP) zur Umsetzung der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNLP), sollten die Instrumente fokussiert und den Forderungen für eine menschenrechtskonforme AWF Nachdruck verliehen werden. Denn die UNLP thematisieren in ihren drei Säulen genau die Punkte, die als Voraussetzung angesehen werden müssten: Die staatliche Schutzpflicht, die Unternehmensverantwortung Menschenrechte zu achten sowie den Zugang zu Rechtsmitteln für Betroffene von Menschenrechtsverletzungen (CorA et al. 2014).

Nicht nur die UNLP als internationales Regelwerk könnte die AWF in gerechtere Bahnen lenken, sondern auch die Maastrichter Prinzipien zu extraterritorialen Staatenpflichten. Diese benennen die Pflicht des Staates, Menschenrechte nicht nur in den eigenen nationalen Grenzen zu achten, zu schützen und zu gewähren, sondern auch im Ausland (CorA).

Wenn Nachrichten wie vom 12. November 2015 zukünftig vermieden werden sollen, muss die deutsche Bundesregierung die bereits vorhandenen Prinzipien umsetzen, um tatsächlich „ein guter Partner bei der Gestaltung einer gerechten Weltordnung sein“ und „Globalisierung nachhaltig und gerecht für alle Menschen [zu] gestalten“(CDU, CSU & SPD 2013: 117, 126). Gerade die Rohstoffstrategie mit ihren einzelnen Elementen von den UFK-Garantien bis zu Rohstoffpartnerschaften tangieren immer wieder menschenrechtssensitive Bereiche und bedürfen somit einer sorgfältigen Vor- und Nachprüfung sowie Begleitung der Projekte hinsichtlich Menschenrechtsschutz und Umweltauswirkungen.

Hannah Pilgrim studiert Sozialwissenschaften mit Nebenfach VWL an der Universität zu Köln. Im Herbst 2015 hat sie im Bereich Rohstoffpolitik bei PowerShift e.V. ein Praktikum absolviert.

Zum Weiterlesen

Deutsche Zivilgesellschaft: Für eine menschenrechtskonforme, sozial- und umweltverträgliche Außenwirtschaftsförderung. Erwartungen an Bundestag und Bundesregierung

CorA et al.: Außenwirtschaftsförderung. Staatsbürgschaften für Menschenrechtsverletzungen?

CorA, Forum Menschenrechte: Die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte

eca-watch.org: Rubrik „Germany“

eca-watch.org: Rubrik „EulerHermes“

BDI: Herausforderung Hermesbürgschaften: Ein Plädoyer für eine Weiterentwicklung des Instrumentariums

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