Europas imperiale Rohstoff- und Freihandelspolitik

Fokus-Artikel aus dem aktuellen Newsletter des AK Rohstoffe.

Europas imperiale Rohstoff- und Freihandelspolitik

von Anil Shah

„Raw materials are the lifeblood of EU industry“ (EU-Kommission)

Europas Abhängigkeit von Rohstoffen

Jedes Jahr werden Rohstoffe im Wert von mehreren hundert Milliarden Euro in die Europäische Union importiert – das „Lebensblut der Industrie“, wie es die EU-Kommission nennt. Allein 2013 belief sich der Wert der EU-Nettoimporte von Rohstoffen auf 410 Milliarden Euro. Insgesamt handelt es sich bei zwei Dritteln aller Importe um Rohstoffe, Zwischenprodukte und Komponenten für Hersteller in der EU. Neben Erdöl, -gas und Kohle, spielen metallische Rohstoffe eine wesentliche Rolle für die europäische Industrie, von Auto und Chemie, bis hin zu Maschinenbau und Hochtechnologie. Europas gegenwärtiges Wirtschafts- und Wachstumsmodell ist damit nicht nur extrem abhängig von stetiger Versorgung aus anderen Weltregionen, sondern impliziert auch einen Rohstoff- und Flächenverbrauch, der weit über die eigenen Grenzen hinausreicht.

Anstatt dem wachsenden Rohstoffbedarf, und damit der steigenden Abhängigkeit, mittels geringerem absoluten Verbrauch, effizienteren Rohstoffkreisläufen, höheren Recyclingquoten und dem Ausbau von Alternativen zu begegnen, setzt die europäische Politik vor allem auf bi- und multilaterale Freihandelsabkommen zur Absicherung der industriellen Bedürfnisse. Dass diese politische Absicherung des günstigen Rohstoffzugangs für die Industrie kein Nebenprodukt der Freihandelsverträge ist, zeigt die europäische Rohstoffinitiative (Raw Materials Initiative), in der der „diskriminierungsfreien Zugang zu Rohstoffen auf dem Weltmarkt“ explizit im Zentrum steht. Auch die deutsche Bundesregierung hat „das Ziel einer möglichst weit reichenden Liberalisierung der Weltmärkte gerade auch bei Rohstoffen“ in ihrer Rohstoffstrategie von 2010 fest verankert.

Besonders problematisch an dieser deutschen und europäischen Freihandelspolitik ist die Einseitigkeit mit der wirtschaftliche Interessen durchgesetzt werden, während sämtliche entwicklungs-, umwelt- und sozialpolitischen Ziele durch eben diese Abkommen unterminiert werden.

Die Handelsstrategie der europäischen Rohstoffpolitik

Die offizielle EU-Handelsstrategie in Bezug auf Rohstoffe besteht derzeit im Wesentlichen aus drei Dimensionen: Erstens werden bi- und multilaterale Handelsabkommen (vor allem mit Ländern des globalen Südens) geschlossen, in denen Exportbeschränkungen für Rohstoffe abgebaut werden. Durch diese Aufhebungen, beispielsweise von Ausfuhrsteuern, sollen Marktzugänge für europäische Unternehmen geschaffen werden. Freihandelsabkommen mit Südkorea, Singapur und Vietnam – letzteres noch in Verhandlung – umfassen beispielsweise das Verbot von Steuern, Zöllen oder anderen Kosten auf den Export von Rohstoffen. Ebenso beinhalten Abkommen mit Zentralamerika sowie mit Kolumbien und Peru die gleichen Einschränkungen, zum Teil mit kleineren Ausnahmen. Diese Freihandelspolitik schließt Maßnahmen wie Ausfuhrsteuern kategorisch aus, obwohl diese durchaus sinnvoll sein können, um entwicklungs- oder umweltpolitische Ziele zu erreichen. So können Ausfuhrsteuern auf primäre Rohstoffe eine entscheidende Rolle bei der Entwicklung wettbewerbsfähiger Industrien spielen, welche wiederum eine wesentliche Voraussetzung sind, um sich aus der Abhängigkeit von einfachen Rohstoffexporten zu befreien.

Zweitens werden „illegitime“ Exportbeschränkungen vor internationalen Institutionen angefochten, beispielsweise über Schiedsverfahren vor der Welthandelsorganisation (WTO). So hat die EU 2012 gemeinsam mit den USA und Japan eine WTO-Klage gegen Chinas Exportbeschränkungen für Seltene Erden angestrengt. China begründete die Limitierung mit dem Schutz der Umwelt, verlor jedoch vor der Welthandelsorganisation WTO. Während quantitative Exportbeschränkungen in Form von Quoten oder Lizenzen im Rahmenwerk der Welthandelsorganisation verboten sind, sind qualitative Beschränkungen, wie Exportsteuern auf (unverarbeitete) Rohstoffe, durchaus mit den WTO-Prinzipien vereinbar. In den letzten zwei Jahrzehnten hat die Anzahl der rohstoffexportierenden Länder, die solche WTO-konformen Maßnahmen anwenden, laut dem Trade and Investment Barriers Report der EU-Kommission, stark zugenommen – von 39 auf 65 Länder. Diese sind rohstoffimportabhängigen Regionen, wie der EU, zunehmend ein Dorn im Auge.

Die EU sucht daher in einer dritten wichtigen strategischen Dimension ihrer rohstoffpolitischen Handelsstrategie, Wege die internationalen Handelsregeln weiter zu liberalisieren und damit Verbote auf sämtliche Exportrestriktionen festzuschreiben. Hierzu werden vor allem verschiedene internationale Foren, wie die G7/G20, die OECD, die WTO und weitere UN-Organisationen, genutzt. Immer wieder betont die EU Kommission, dass es unerlässlich sei „starke Signale“ für Freihandel und nicht-diskriminierenden Zugang zu Rohstoffen und Energie zu setzen. Da die Verhandlungen innerhalb der WTO im vergangenen Jahrzehnt stark ins Stocken geraten sind, gewinnen bilaterale Handelsabkommen zunehmend an Bedeutung. Und hier kommen die aktuellen Freihandels- und Investitionsabkommen mit den USA und Kanada ins Spiel.

Im Westen nichts Neues – oder doch?

Erklärtes Ziel dieser Abkommen sind schließlich nicht lediglich regionale Handels- und Investitionsfragen, sondern das Festschreiben globaler Standards für das 21. Jahrhundert. Diese globale Standards heißen in Bezug auf Rohstoffe: Offene und globalisierte Rohstoffmärkte, in denen Großkonzerne möglichst günstigen Zugang zu ihrem „Lebensblut“ erhalten und diesen, wenn nötig, über rechtliche Mechanismen einklagen können. Neben den „klassischen Freihandelsbarrieren“, wie Zöllen oder Ausfuhrsteuern, die zwischen den USA/Kanada und der EU bereits weitgehend liberalisiert sind, stehen vor allem nicht-tarifäre Handelshemmnisse im Mittelpunkt. Zu diesen „regulatorischen Barrieren“ zählen beispielsweise Gesetze und Standards zum Schutz von Umwelt, Gesundheit oder Arbeitsrechten.

Klima-, umwelt- und entwicklungspolitische Ziele werden bei diesem neuen Standard allerdings nicht großgeschrieben, sofern sie überhaupt Erwähnung finden. Eine Analyse der geleakten Verhandlungsdokumente zum Energie- und Rohstoffkapitel von TTIP kommt zu dem Schluss, dass die Verträge in verstärkten Exporten der USA und Importen der EU bei fossilen Energieträgern (Öl, Gas, Kohle) hinausläuft. Damit wird umwelt- und klimapolitischen Richtungsentscheidungen der EU entgegengewirkt, während der Ausbau erneuerbarer Energien in den Hintergrund gerät. Gleichzeitig werden Fragen der nationalen Souveränität über Ressourcen lediglich als störende Barrieren oder Risiken einer „nachhaltigen“ Rohstoffversorgung der entwickelten Industrien bezeichnet.

Völkerrechtliche Unternehmensmacht

Eines der wirksamsten Instrumente die bestehenden und zukünftigen „regulatorischen Barrieren“ anzugehen, sind Investor-Staats-Schiedsverfahren. Die Europäische Kommission macht in einem Bericht von 2012 keinen Hehl daraus, dass diese Klauseln insbesondere für den extraktiven Sektor relevant sind. Unternehmen mit ihrem Hauptsitz in der EU, Kanada oder den USA gehören schließlich zu den häufigsten Nutzern solcher Schiedsverfahren und kanadische Investoren sind in Europas Bergbausektor, sowie in der Öl- und Erdgasförderung stark vertreten.

In den veröffentlichten Vertragstexten zu CETA werden Investitionen extrem breit definiert und umfassen beispielsweise die Profiterwartungen der Unternehmen oder die alleinige Übernahme von Risiken. Damit zählen so gut wie sämtliche Geschäftstätigkeiten – unabhängig von ihren sozialen oder ökologischen Auswirkungen – als Investition. Ein gefährliches Regelwerk, insbesondere für den extraktiven Sektor. So können beispielsweise Umwelt- oder Sicherheitsstandards, die für ein spezifisches Bergbauprojekt gelten, als „indirekte Enteignung“ oder „unfaire Behandlung“ der privat getätigten Investitionen angefochten werden. Auch Moratorien, die eine Neubewertung der ökologischen oder gesundheitlichen Auswirkungen bestimmter Technologien (z.B. Fracking) anstreben, können unter diesen Vorzeichen vor privaten Schiedsgerichten angefochten werden (siehe Lone Pine Resources Inc. v. Kanada).

Bei solchen Aussichten ist es wenig verwunderlich, dass Anwälte für internationale kommerzielle Schiedsverfahren, wie Martin Valasek, kanadischen Bergbauunternehmen ganz offen empfehlen, Investor-Staats-Klauseln und entsprechende Klagen als wichtige Absicherung gegen geschäftliche Risiken zu sehen: „At a minimum, Canadian mining companies should insist on arbitration clauses in their contracts with foreign states. Where possible, they should incorporate ICSID arbitration rules, and also structure their investment so as to be protected by an investment treaty.“ Für die Effektivität dieser privaten Schiedsverfahren gibt es schließlich zahlreiche Beispiele.

Newmont Mining v. Indonesien

Um einen größeren Teil der Wertschöpfung im Land zu behalten, beschloss die indonesische Regierung 2009, dass Bergbaukonzerne Rohstoffe im Land verarbeiten sollten (z.B. in Schmelzen und Raffinerien), bevor sie diese exportierten. Würden die Unternehmen lediglich die Primärrohstoffe exportieren, müssten sie eine progressive Ausfuhrsteuer zahlen. 2014 klagte der US-Bergbaukonzern Newmont zunächst vor dem International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID) und zog die Klage wenig später zurück, nachdem sich die Regierung auf eine außergerichtliche Ausnahmeregelung für den Konzern einließ. Der Fall zeigt anschaulich, wie Konzerne durch Schiedsverfahren nationale Gesetzgebungen unterwandern können, in dem entweder Ausnahmeregeln geschaffen oder ganze Gesetzesinitiativen aufgrund von Angst vor Klagen verworfen werden.

Europas goldene Zukunft?

Bislang wurden meist Länder des globalen Südens von Konzernen mit Sitz im globalen Norden verklagt. Mit TTIP und CETA könnten Großkonzerne jedoch auch verstärkt gegen europäische oder nationale Gesetzgebung vorgehen.

Gabriel Resources v. Rumänien

Der kanadische Bergbaukonzern Gabriel Resources versucht seit Ende der 1990er Jahre die größten Goldreserven Europas im rumänischen Rosia Montana zu erschließen. 300 Tonnen Gold und 1.500 Tonnen Silber sollen dort gefördert werden. Doch die gesundheitlichen und ökologischen Auswirkungen der Mine auf die lokale Bevölkerung sind enorm: Zwei Berghänge sollen gesprengt und ungefähr 2.000 Menschen müssen umgesiedelt werden. Zusätzlich würde das gesamte Tal mit den Abfällen der Mine, wie Zyanid-Schlamm, gefüllt. Nach Schätzung werden die Rückstände des Bergbaus in einem 300 Hektar großen Teich zu einer Höhe von 180 Metern aufgestaut. In der Vergangenheit sind immer wieder Giftstoffe ins Grundwasser durchgesickert oder aber durch Winderosion weiterverbreitet worden. Entsprechend groß ist der Protest gegen das Projekt, der neben verschiedenen Umweltschutzinitiativen auch die rumänisch-orthodoxe und katholische Kirche umfasst. Nachdem die rumänische Regierung 2013 das Projekt zunächst bewilligte, entschied sich das Parlament Anfang 2014 aus Gründen der irreparablen ökologischen Schäden gegen das umstrittene Bergbauprojekt. Bereits während des Gesetzgebungsverfahrens drohte Gabriel Resources damit, die rumänische Regierung auf vier Milliarden US-Dollar Schadensersatz für „erwartete entgangene Profite“ vor einem internationalen Schiedsgericht zu verklagen. Das Unternehmen beruft sich dabei auf ein bilaterales Investitionsabkommen zwischen Kanada und Rumänien aus den 1990er Jahren.

Eldorado Gold Corp. v. Griechenland

Auch in Griechenland herrscht Goldgräberstimmung. Das kanadische Unternehmen Eldorado Gold hofft auf der griechischen Halbinsel ihr Eldorado zu finden und möchte das krisengeschüttelte Griechenland zu Europas größtem Goldproduzenten machen. Das Projekt besteht aus vier Abbaugebieten mit einer Fläche von mehr als 300 Quadratkilometern. Schätzungsweise können insgesamt 250 Tonnen Gold zu einem aktuellen Marktwert von ungefähr 15 Milliarden US-Dollar in den kommenden 25 bis 30 Jahren gefördert werden, wobei weitere Vorkommen an Silber, Kupfer, Blei und Zink noch nicht in den Wert eingepreist sind. Das Projekt würde ein Viertel der globalen Goldproduktion von Eldorado Gold ausmachen und ist entsprechend bedeutend für den Konzern. Doch die lokalen Eingriffe und Auswirkungen auf Ökologie und Menschen sind ebenso groß: Die Rodung unberührter Waldflächen, Wasserverschmutzung durch den Gebrauch von Zyanid und der Verlust ihrer wirtschaftlichen Existenz in den Bereichen Tourismus, Landwirtschaft, Fischerei und Bienenzucht, sind als Konsequenz für die lokale Bevölkerung zu befürchten. Kurz nach der Wahl im Januar 2015 kündigte die SYRIZA-Regierung an, das Projekt aufgrund massiver ökologischer Schäden, die in keinem Verhältnis zu den Gewinnen stünden, zu beenden. Wenn das Freihandels- und Investitionsabkommen CETA mit Kanada wie geplant 2016 beschlossen wird, kann Eldorado Gold die Entscheidung auch rückwirkend als „indirekte Enteignung“ entgangener, erwarteter Profite anfechten und auf Schadensersatz klagen.

Eingeschränkte Demokratie

Neben Investor-Staats-Schiedsverfahren wird Unternehmensmacht über die so genannte „Regulatorische Kooperation“ verankert, welche abermals einseitig Wirtschaftsinteressen bedient. Denn kooperiert wird dabei vor allem mit Unternehmensverbänden und Lobbygruppen. Der Mechanismus der Regulatorischen Kooperation soll bereits im Vorlauf zu Gesetzgebungen verhindern, dass diese private Profitinteressen einschränken. Laufende und zukünftige Gesetzgebungen müssen dementsprechend mit den Zielen der Freihandels- und Investitionsabkommen übereinstimmen und werden von einem Regulatorischen Rat überprüft, dem neben Regierungsvertreter/innen auch Lobbygruppen der Industrie angehören sollen. Eine Beteiligung zivilgesellschaftlicher Gruppen, wie Gewerkschaften oder Nichtregierungsorganisationen gilt hingegen als unwahrscheinlich. Weitgehende Verordnungen zum Schutz von Umwelt oder Menschenrechte, wie zum Beispiel eine EU-Verordnung zur Nutzung von und zum Handel mit Konfliktmineralien, würde beispielsweise auch US-amerikanische und kanadische Unternehmen betreffen und diese dazu verpflichten menschenrechtliche Sorgfaltspflichten entlang der gesamten Lieferkette umzusetzen, zumindest für die vier Rohstoffe Gold, Wolfram, Zinn und Tantal. Unter TTIP und CETA wären solche Gesetze vermutlich zunächst vom Regulatorischen Rat zu prüfen. Zu befürchten sind danach deutliche Verwässerungen von entsprechenden Regulierungen oder im schlimmsten Fall ihre Rücknahme.

Perspektiven

Mit den aktuell verhandelten Freihandels- und Investitionsabkommen setzt die EU-Kommission ihren wirtschaftsnahen Kurs zur Sicherung günstiger Rohstoffe weiter fort. Dabei geht es im Kern sowohl darum eine industriefreundliche (Rohstoff-)Politik als globalen Standard zu setzen, als auch um deren rechtliche Verankerung durch Mechanismen wie Investor-Staats-Schiedsverfahren (ISDS) und Regulatorische Kooperation. Gleichzeitig haben langfristige umwelt-, klima-, und entwicklungspolitische Fragen keinen Platz im Freihandels- und Investitionsregime des 21. Jahrhunderts. Sie werden allenfalls als unverbindliche Absichtserklärung in kosmetischen Nachhaltigkeitskapiteln erwähnt und sind damit häufig nicht mehr als Lippenbekenntnisse. Ihrem Anspruch eines „nachhaltigen Rohstoffbezugs“ werden damit weder die Bundesregierung noch die EU gerecht. Um dieses Ziel tatsächlich zu erreichen, wäre ein grundlegender Wandel der aktuellen Handels- und Rohstoffpolitik auf mindestens drei Ebenen notwendig:

Erstens muss der europäische Rohstoffbezug (inklusive Abbau und Verarbeitung) festgelegten sozialen und ökologischen Standards entsprechen, die Menschenrechte, knapper werdende Ressourcen und den voranschreitenden Klimawandel beachten. Hierzu könnten neben dem gesetzlich verankerten Ziel einer absoluten Reduktion des Rohstoffverbrauchs auf ein global gerechtes Niveau, auch vermehrte Forschung und Investition in Recycling und Substitution zählen. Darüber hinaus sind verpflichtende menschenrechtliche Sorgfaltspflichten für sämtliche Rohstoffe entlang der gesamten Wertschöpfungskette notwendig, um den verheerenden Arbeits- und Produktionsbedingungen im Rohstoffsektor entgegenzuwirken.

Zweitens muss der (politische) Einfluss großer Konzerne beschränkt werden. Einseitige Unternehmensrechte, die keinerlei Pflichten und Verantwortungen auf Seiten der Industrie kennen, wie ISDS und Regulatorische Kooperation, sind gemeinwohlgefährdende und demokratiefeindliche Instrumente. Anstatt den Auf- und Ausbau einer privaten Paralleljustiz zu forcieren, sollten sich die deutsche und europäische Politik für mehr verpflichtende, transparente und einklagbare soziale und ökologische Verantwortungen von Unternehmen einsetzen.

Drittens ist ein Umsteuern der gegenwärtigen Handelspolitik wichtig, welche eine sozial-ökologische Transformation ernsthaft in den Blick nimmt. Erste Ansätze hierzu finden sich im Alternativen Handelsmandat, das von 50 europäischen Organisationen erarbeitet wurde und in zehn Kernbereichen (Rohstoffe, Auslandsinvestitionen, Politischer Handlungsspielraum und Menschenrechte, etc.) Leitlinien festgelegt. Sich dieser sozialen und ökologischen Verantwortung zu stellen bedeutet jedoch letztlich auch, ein zukunftsfähiges Wirtschaftsmodell der EU zu entwickeln, das nicht auf grenzenloses Wachstum und Rohstoffverbrauch setzt.

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